Реформа системи вітчизняного нотаріату – суперечливий складний процес, що триває уже друге десятиліття. Однак, перший місяць 2008 року позначився появою цілої низки законопроектів, покликаних внести рішучі зміни до нормативно-правового забезпечення нотаріальної діяльності. З метою ґрунтовного аналізу чергового етапу нотаріальної реформи, що назріває, ми звернулися до автора одного із законопроектів, народного депутата України, члена Комітету ВРУ з питань правосуддя Ірини БЕРЕЖНОЇ.
НОТАРІАТ СЬОГОДНІ — Назвіть основні проблеми, з якими найчастіше сьогодні стикаються вітчизняні нотаріуси? — Так вже склалося в Україні, що нотаріуси самі дуже часто намагалися замовчувати свої вузькоспеціалізовані проблеми. Але нікуди не подітися від того факту, що нотаріат – одна з основних складових економічної структури будь-якої цивілізованої держави. І в Україні ми останні 5-7 років стаємо свідками того, що проблеми нотаріату прямо впливають на динаміку багатьох бізнес-процесів.
Сучасний стан українського нотаріату, м’яко кажучи, викликає велике занепокоєння: нотаріуси на межі внутрішнього розколу, без впливової та авторитетної системи самоврядування, в постійному протистоянні з органами влади, особливо з Мін’юстом, зі збільшеною і не завжди добросовісною конкуренцією. Все це надає їм відчуття невпевненості у розвитку професії. Я добре знаю про що кажу, мені відомі прагнення та проблеми українських нотаріусів, адже я сама, до обрання народним депутатом, мала власну нотаріальну практику.
— Чому реформа нотаріату так затягнулася в Україні? На жаль, немає досі сталої концепції розвитку нотаріату, окремих інститутів спадкового, сімейного або цивільного права. Нотаріуси чекають на новий Закон про нотаріат вже більше 10 років, адже досі функціонує закон 1993 року, який навіть у своїх положеннях затвердив, що він є «Законом перехідного періоду». І за цим «перехідним» Законом, за численними та суперечливими наказами та роз’ясненнями Мін’юсту, нотаріату й доводиться функціонувати.
Проблему неприродного, нетипового для жодної країни світу поділу нотаріату на державний та приватний, бачать усі й давно, але таке враження, що багато років державна влада навмисно ігнорує це питання. Вже стало традицією, що практично щороку нотаріуси отримують і від Мін’юсту, і від законодавців «подарунки» у вигляді нормативних актів, які інколи просто ставлять їх «у глухий кут». Пригадаймо, чого коштувало нотаріату введення нового для нотаріуса статусу податкового агента по операціях з нерухомістю згідно зі змінами до Закону «Про податок з доходів фізичних осіб» на початку 2007 року? Хоча самі нотаріуси були проти та навіть улаштували страйк, оскільки в статусі податкового агента нотаріус зобов’язаний відповідати матеріально за правильність нарахування і сплати податку при здійсненні операцій з продажу нерухомості. У результаті, від подібних «нововведень» отримали стагнацію ринку нерухомості, черги в нотаріальних конторах, ще більшу тяганину, плутанину та подорожчання вартості нотаріальних послуг для звичайних громадян. Наразі у сфери нотаріату залишилась важка спадщина. Не можна казати про те, що законодавча влада усі 15 років ігнорувала нотаріат. Проблема у тому, що за реформу бралися не системно та фрагментарно, крім того не завжди радилися з представниками нотаріату. Адже до кожного скликання парламенту напрацьовувалось по декілька законопроектів нової редакції Закону про нотаріат, які переважно конкурували між собою на рівні авторів та лобістів. В результаті це не дало змоги реалізуватися жодному з них.
— Чому саме між Мін’юстом та нотаріатом склалися такі непрості стосунки? Звинувачувати керівництво Міністерства юстиції останніх трьох-чотирьох каденцій в цьому неправильно, оскільки проблема виникла ще з ухваленням 23 серпня 1998 року Указу Президента «Про врегулювання діяльності нотаріату в Україні». Цю тезу підтримує багато аналітиків та нотаріусів. Нагадаю, що цей Указ був незаконний, з точки зору ієрархії правових норм, оскільки стосувався змін певних норм ЗУ «Про нотаріат» 1993 року, чого робити згідно з Конституцією не можна. Але саме з цієї миті й почалися серйозні проблеми в нотаріаті, бо Мін’юст цей Указ зрозумів по-своєму та почав його втілювати в життя. Відтоді інструкції, накази та роз’яснення Мін’юсту, м’яко кажучи, не зовсім збігалися з чинним Законом «Про нотаріат». Потім Мін’юст розробив Інструкцію про порядок вчинення нотаріальних дій нотаріусами України від 3 березня 2004 року, яка відрізнялася і від Закону, і від Указу. Тому на практиці у нотаріусів виникли проблеми, які обумовлювалися визнанням операцій недійсними, коли вони проводилися на підставі Указу, а не Закону. Ось така непроста історія цих взаємин.
РЕФОРМА НОТАРІАТУ. КОНКРЕТНІ КРОКИ - Які ж етапи нотаріальної реформи, в такому разі, пропонуєте ви? Які кроки вже зроблено? Упевнена, що поліпшення нотаріальної професії повинно здійснюватися системно. Мова має йти про комплекс засобів, спрямованих на цілісну реформу нотаріату, причому за реальною участю представників самого нотаріату. Саме такий підхід є найбільш ефективним та адаптованим до міжнародних стандартів. З іншого боку, будь-яка реформа чи зміни не можуть мати однозначної й одностайної підтримки. Тому мене не здивує, що наша концепція реформування нотаріату буде мати як прихильників, так і противників.
Якщо по кроках, то план дій має виглядати так: по-перше, прийняття нової редакції Закону про нотаріат. На даний період ми спільно з групою колег, при залученні в ролі консультантів широкого кола представників нотаріату з різних регіонів України, а також науковців, розробили та зареєстрували нову редакцію цього Закону №1286-1 від 23.01.08. Найбільш активними у співпраці були наші харківські колеги, особливо хотілося б подякувати Національній юридичній академії ім. Ярослава Мудрого, президенту Асоціації приватних нотаріусів Харківської області – Володимиру Марченку за допомогу й консультації. Ми намагалися зробити так, щоби законопроект врахував розробки, напрацювання та позитиви попередників, і в той же час не був заангажованим під чиїсь «вузькокорпоративні» інтереси. Крім цього, особливо важливе те, що законопроект не є політичним і поданий від представників трьох політичних сил: Партії Регіонів, НУНС і БЮТ - народних депутатів І. Бережної, Ю. Кармазіна, С. Міщенка.
Другий етап у реформі нотаріату - це розробка та ухвалення окремого законопроекту про порядок вчинення нотаріальних дій. Зараз це регулюється Інструкцією Мін’юсту, як я вже зауважила - це порушення Конституції України щодо ієрархічності правових норм. У багатьох країнах світу, що визнають міжнародні принципи розвитку нотаріату «латинського типу» окремими законами регламентується структура, функції та повноваження органів контролю нотаріату, а іншими – нотаріальне провадження.
По-третє, вважаю, за участю широкого кола представників нотаріату, громадськості, влади необхідно провести моніторинг чинного законодавства, що стосується статусу і повноважень нотаріусів. Наприклад, щодо змін до закону про податок із доходів фізичних осіб у частині функцій податкових агентів для нотаріусів. До речі, я вже зареєструвала законопроект про внесення відповідних змін.
По-четверте, слід створити на основі аналізу й узагальнення як власного досвіду, так і досвіду зарубіжних країн, перспективного Плану розвитку українського нотаріату на найближчі 5 років та затвердити його на державному рівні.
— Якщо припустити, що за ваш законопроект проголосують, як зміниться правове поле діяльності нотаріату? Якими будуть інші зміни? Фактично, нова редакція Закону змінює структуру чинного Закону про нотаріат, його концепцію, ліквідує і додає більше 30-ти нових статей, змінює та доповнює понад 60 відсотків статей, що залишилися у новій редакції Закону. Отже, українському нотаріату слід готуватися до суттєвих змін. В законопроекті сформульовані нові положення про відкрите та публічне введення кадрового резерву нотаріусів, Єдиного реєстру нотаріусів, квоти нотаріусів, організацію нотаріальної діяльності, допуск до нотаріальної діяльності, заміщення нотаріуса іншим нотаріусом, поновлення нотаріальної діяльності, заміну нотаріального округу, нотаріальне провадження тощо. Звичайно ж, передбачається система єдиного нотаріату. Однак у той же час державні нотаріуси не залишаться «на вулиці», законопроект передбачає умови їхньої адаптації, вони будуть мати право зареєструвати нотаріальну діяльність поза чергою та поза квотою, їм планується навіть надати пільги по оренді приміщень.
Крім того, законопроектом пропонується ввести публічний порядок підготовки і допуску осіб до нотаріальної діяльності, запроваджується чіткий статус помічника і стажиста-нотаріуса та їхні повноваження. Саме допуск до нотаріальної діяльності стане прозорим і доступним, на відміну від того, що ми маємо зараз. Інакше вирішено питання самоврядування нотаріусів – пропонується організувати нову Нотаріальну Палату України з чітко прописаними повноваженнями і прозорою структурою. Річ у тім, що на даний момент у нотаріальній спільноті часто можна почути нарікання з приводу виконання покладених функцій щодо захисту прав нотаріусів існуючою Українською нотаріальною палатою. Однак запропонована нами структура Нотаріальної палати буде тяжіти до децентралізму влади та зосередження саме на захисті інтересів нотаріату перед владними органами. Наприклад, представники нотаріальних палат будуть обов’язково присутніми у складі кожної кваліфікаційної комісії нотаріату, котра вирішує питання допуску до зайняття нотаріальною діяльністю або зупинення та припинення нотаріальної діяльності. Крім того, Нотаріальна палата, яку пропонується створити, буде частково залучена до розгляду матеріалів територіальних органів юстиції про результати перевірки організації нотаріальної діяльності нотаріуса та виконання ним правил нотаріального діловодства, що забезпечить додатковий захист інтересів нотаріусів. Однак тотального внутрішнього контролю за роботою нотаріусів не буде.
Також законопроект прописує чіткий порядок встановлення нотаріальних округів і граничну кількість нотаріусів у них, що є доволі дискусійною та болючою темою для нотаріату.
НОТАРІАТ ТА ДЕРЖОРГАНИ - До речі, проблема квотування нотаріусів викликала чимало суперечок між нотаріусами та владою. Пригадується, влітку минулого року відбувся один із останніх конфліктів. Чи запобігає ваш законопроект виникненню подібних конфліктів у майбутньому? Дійсно, такий конфлікт мав місце в травні-червні 2007 року. Треба сказати, що часто найбільш популярними заходами, на думку міністрів юстиції, було розширення квоти на чисельність нотаріусів, як це зробив Лавринович у 2007 році, чи накладання мораторію на збільшення цієї чисельності, як зробив Головатий у 2006 році. Причому такі заходи не мали жодного обґрунтування. Отже, торік у травні екс-міністр юстиції зробив критикований багатьма крок – збільшив квоти нотаріусів спочатку в 10 разів, а потім – у 100 разів. Намагаючись захищатися, нотаріуси подали до одного з київських міських судів позов про припинення дії наказу Мін’юсту, що суд і зробив своєю постановою. Проте на даний період не можна говорити про те, що питання квотування нотаріусів вирішене, воно просто «зависло в повітрі».
Для того, щоб уникнути таких інцидентів з боку виконавчої влади, в нашому законопроекті про нотаріат чітко прописаний порядок встановлення кількості нотаріусів в округах із урахуванням адміністративно-територіального поділу та чисельності населеного пункту, окремо прописана квота для Києва, як найбільшого міста України. Зроблено цей прорахунок таким чином, щоб провести рівномірний розподіл нотаріусів по всіх нотаріальних округах в Україні. Адже зараз спостерігається ситуація, що вакантними залишаються більш ніж 300 тис. посад нотаріусів. В Україні є достатня кількість населених пунктів, де нотаріуси взагалі відсутні і це підтверджує статистика Мін’юсту.
- Нещодавно Кабмін представив законопроект про внесення змін до Закону про нотаріат, який розробило Міністерство юстиції. В чому різниця між вашим законопроектом та проектом Кабміну? Законопроект Кабміну також пропонує урівняти в повноваженнях приватних та державних нотаріусів, встановити додаткові вимоги щодо доступу до професії нотаріуса в Україні. Тобто можна сказати, що законопроект Мін’юсту акумулює в собі багато положень щодо нотаріату, які раніше містилися в підзаконних нормативних актах цього відомства, а також фрагментарно бере певні реформаторські нововведення з минулих проектів Закону про нотаріат. Але якщо згадати ті конфлікти, які час від часу виникали при запровадженні чергового «нововведення» від Мін’юсту, можна спрогнозувати ризики, за якими багато норм урядового законопроекту поставлять у «глухий кут» нотаріусів, а це, в свою чергу, може спровокувати чергові конфлікти. Це тема для окремої розмови.
Однак мені все ж таки хотілося б наголосити, що навіть найдосконаліший та визнаний всіма сторонами закон про нотаріат не вирішить усіх проблем. Закон – це тільки законодавчий базис стабільного функціонування системи нотаріату, а не панацея. Потрібна комплексна система заходів з реформування, про яку я вже говорила.
Доказ цьому – ситуація 2003 року, коли представникам українського нотаріату було повідомлено, що єдиною умовою вступу України до Міжнародного Союзу Нотаріату, дуже авторитетної міжнародної організації, яка об'єднує нотаріати понад 100 країн світу, є комплекс заходів із прийняття нового закону, створення єдиного нотаріату і незалежної самоврядної професійної організації нотаріусів.
Крім того, дуже важливо після реформаторських кроків створити так звану «систему раннього попередження», що має діяти всередині самого нотаріату, коли потенційні небезпеки або, навпаки, позитивні прояви юридичної нотаріальної практики відстежуються на рівні тенденцій, на стадії їх зародження. Тому й потрібна, з одного боку, ефективна та авторитетна для всіх нотаріусів система самоорганізації нотаріату, а з іншого – зацікавленість законодавців у нормальному розвитку нотаріату.
- Дедалі частіше чути нарікання на підвищення рівня корупції в системі нотаріату. Ваша думка з цього приводу? Як боротися з проявами корупції в нотаріаті? У корупції всередині нотаріату є одна особливість: на відміну від корупції в державних органах, в нотаріаті вона може бути, як не парадоксально, практично повністю подолана. В даному випадку багато що залежить від якості державної політики, яка проводитиметься відносно нотаріату. Слід пам’ятати, що з іншого боку є загроза того, що надмірне покладання контрольних повноважень на органи юстиції загрожує корупцією. Хабар чиновнику контролюючого органу буде або засобом приховування порушень, або способом запобігання «наїзду» з боку тих же контролюючих органів. Саме тому слід зробити все для створення такої системи, в якій контрольні повноваження нотаріальної палати й органів юстиції будуть збалансовані. Наприклад, у законопроекті, що пропонується нами, перші кроки до такої системи зроблені: чітко прописана частота і порядок проведення перевірок, порядок накладення стягнень. За Нотаріальною палатою закріплений обов'язок контролювати професійну діяльність нотаріуса, за органами юстиції – організаційну основу діяльності нотаріату (дотримання графіка прийому, правильність нарахування нотаріального тарифу тощо). Отже, вважаю, що це той баланс, який на практиці, при правильному його застосуванні, допоможе мінімізувати ризик розвитку корупції в нотаріаті.
ОСОБИСТІСТЬ ЮРИСТА — Пані Бережна, чому серед усіх юридичних професій ви обрали саме нотаріат? Я обрала для себе нотаріальну діяльність на останніх курсах навчання на юридичному факультеті. Тому після університету та по закінченні стажування у 2004 році успішно склала кваліфікаційний іспит і одержала свідоцтво про право на зайняття нотаріальною діяльністю. У березні того ж року зареєструвала приватну нотаріальну діяльність. Чому саме нотаріат?... Знаєте, на це питання можна відповісти фразою Бальзака, на яку я натрапила ще в університеті і яка запам’яталася на все життя: «Є в нотаріусі щось від священика і від судді, від чиновника й адвоката". Вона дуже влучно виражає сутність нотаріальної професії. Але вже потім, на практиці, зрозуміла, що, на жаль, саме через ремісницьке ставлення деяких нотаріусів до своєї роботи, у нашої професії хибний імідж - нудної та не творчої.
— Що змусило вас змінити нотаріальну діяльність на законотворчу? Звичайно, що таке важливе рішення – змінити професію – це відповідальний крок, який мені дався не зовсім легко. Для мене парламентська робота, в першу чергу, можливість особистого впливу на долю держави. Юристи-колеги мене зрозуміють: терпіти те, що коїться в нашій судовій, законодавчій системі – просто аморально. Крім того, цей крок – самореалізація, тому що я, як професіонал, котрий відчуває в собі потенціал змінити ситуацію на краще, не хочу залишатися осторонь від рішень, що формують майбутнє моєї країни.
— Юрист у політиці: основні переваги та труднощі? У більшості розвинутих країн світу в парламентах велика кількість депутатів, котрі є юристами за фахом. Це та гідна традиція, яку слід перейняти й Україні. Можливо, тоді закони стануть ґрунтовнішими, а повага до них – зросте. На жаль, багато депутатів вважають, що у праві немає нічого складного, що можна прочитати кодекс і стати юристом і це, звичайно, неприпустимо. Від цього у нас в державі такі сенсаційні за своєю безграмотністю закони. Адже про те, що ти юрист свідчить не тільки диплом у кишені, а, насамперед, особливий стиль і логіка мислення.
— Найбільш ефективний спосіб зняття стресу? - Вважається, що юристи найбільше схильні через свою професійну діяльність до стресів та депресій. Раніше я також повністю підтримувала цю думку, поки не відчула на практиці, що таке професія політика (Сміється - авт.). Якщо серйозно, то вважаю, що все залежить від людини. Найбільш ефективний спосіб відпочити та зняти стрес особисто для мене – це тимчасово змінити обстановку. В цьому мені якнайкраще допомагають подорожі, заняття спортом, спілкування з родиною та друзями. Намагаюся знайти для цього час у своєму шаленому робочому графіку.
Розмову вела Лідія МАНДИЧ
Джерело -
http://www.yur-gazeta.com/article/1481/