Год 2008-й и начало работы Верховного Совета Украины шестого созыва характеризуются активным законотворчеством - зарегистрировано большое количество законопроектов на тему нотариата. О чем это говорит? - Скорее всего, о том, что нотариат Украины занимает важнейшее место в жизнедеятельности нашего общества и о том, что он нуждается в коренных изменениях.
Исходя из общих тенденций, можно однозначно утверждать, что "косметическим ремонтом" в виде отдельных изменений не обойтись. Время и масса существенных изменений с 1993 года в законодательной базе требуют принятия новой редакции Закона Украины "О нотариате".
Эта предпосылка нашла подтверждение в выводах участников конференции "Стратегия дальнейшего реформирования системы нотариата на Украине", прошедшей в г. Киеве 12-13 декабря 2007 года. Организаторами конференции выступили: Министерство юстиции Украины, Центр коммерческого права, Агентство США по международному развитию, корпорация "Вызов тысячелетия" при участии Украинской нотариальной палаты. В конференции принимали участие государственные и частные нотариусы, а также представители Главных управлений юстиции из различных регионов Украины. На повестку дня для обсуждения был внесен законопроект "О внесении изменений в Закон Украины "О нотариате" № 3025 (нынче этот законопроект с учетом отдельных изменений зарегистрирован под № 1425).
Цитата из доклада доктора юридических наук, профессора кафедры международного права института международных отношений Киевского национального университета им. Тараса Шевченко Светланы Фурсы в принципе может служить квинтэссенцией главного вывода этой конференции: "Но одна из давних проблем нотариата на Украине и состоит в том, что было разработано множество законопроектов, которые имели свои недостатки. Они обсуждались специалистами, в них вносились существенные замечания, и не только мною, однако они не учитывались, и не разрабатывались новые законопроекты. Такая бессистемная работа была изначально обречена на провал, а реформа нотариата - на потерю драгоценного времени. Поэтому вынесенный на обсуждение законопроект отличается все теми же недостатками, которые были свойственны и другим законопроектам - отсутствием связи между всеми положениями законопроекта, грубыми ошибками в терминологии. В данном законопроекте отражается спешка, но следует признать, что на конференции не ощущалось давление на участников со стороны Минюста с целью рекомендации его Верховному Совету Украины для рассмотрения. Практически все специалисты были согласны с мнением профессора Павла Фриса о том, что такой законопроект не может быть рекомендован. Хотя некоторые участники и высказали мнение, что нотариусам нужен хоть какой-то новый закон, я также согласна, что нельзя экспериментировать на людях и их судьбах. Это, в частности, обусловлено тем, что нотариусам сегодня нужна четкая процедура, которая бы определила правомерность их действий, а организационная структура нотариата существует, но переживает новые проблемы, к решению которых нужны новые и неординарные подходы" (Научно-практический журнал "Нотариат для Вас").
Обсуждение реформирования нотариата проходило также 2 февраля 2008 года в г. Киеве на круглом столе, организованном Секцией нотариусов Ассоциации юристов Украины. В обсуждении приняли участие: представители Министерства юстиции Украины, Центра коммерческого права, народные депутаты Украины, государственные и частные нотариусы, представители СМИ.
Участники приняли решение об обращении к Верховному Совету Украины о необходимости принятия новой редакции Закона Украины "О нотариате". Из всех зарегистрированных проектов участники поддержали законопроект Ирины Бережной, Юрия Кармазина, Сергея Мищенко "О нотариате" № 1286-1.
Тему реформирования нотариата также обсуждали 13 марта 2008 года на платформе Европейской Бизнес-Ассоциации. Для обсуждения были приглашены научные работники, представители народных депутатов, Украинской нотариальной палаты, Ассоциации частных нотариусов, прессы.
В результате активного обсуждения участники пришли к выводу, что только новая редакция Закона Украины "О нотариате" может комплексно решить все необходимые вопросы по действительному реформированию нотариата Украины. При этом участники обсуждения однозначно отметили, что за основу необходимо принять законопроект № 1286-1. Кроме научно-практической целесообразности принятия данного законопроекта, этому способствует и то, что его авторами являются представители самых крупных политических объединений: ПР, НУ-НС и БЮТ.
Этой же точки зрения придерживается и главное научно-экспертное управление Аппарата Верховного Совета Украины в своем заключении к проекту Закона Украины "О нотариате" № 1286-1: "При таких условиях считаем целесообразным предложить принять за основу в первом чтении проект № 1286-1 с учетом при его доработке всех конструктивных положений проекта № 1286".
После того как мы смогли убедиться в необходимости комплексного подхода к реформированию нотариата Украины и пришли к выводу, что на сегодня этому соответствует в основном законопроект № 1286-1 под редакцией народных депутатов Ирины Бережной, Юрия Кармазина и Сергея Мищенко, попробуем установить, какие основные цели и задачи при этом должны быть достигнуты.
Начнем с того факта, что нотариус является естественным защитником прав человека и личности, так как оказывает независимую и беспристрастную юридическую помощь на основе равенства, законности и справедливости, предупреждая тем самым возникновение правовых конфликтов в сфере гражданского оборота, выступая при этом гарантом сохранения демократических принципов.
По статистике Международного союза нотариата, в тех странах, где существует нотариат латинского типа, стоимость администрации правосудия для государства в 3-5 раз меньше, чем там, где его нет. Экономическая обоснованность нотариата, когда осуществляется экономия государственных средств, а защита прав и свобод происходит за счет самих субъектов гражданского оборота, гарантирует лучшую реализацию субъективных прав и свобод (так как на себе экономить никто в здравом рассудке не будет) и общественный мир (так как ведет к снижению спорности субъективных прав). В то же время обеспечение независимости нотариусов требует установления справедливого вознаграждения их работы с соблюдением равенства между гражданами на основании установленных единых минимальных тарифов.
Позиции, изложенные в первом пункте, тесно взаимосвязаны с необходимостью перехода к единому нотариату Украины, без разделения его на государственный и частный.
Противники такого перехода выдвигают следующие аргументы:
а) при таком переходе социально незащищенные группы населения утратят возможность доступа к нотариату.
Но на самом деле эта проблема решается просто путем установления льготного обслуживания этой категории граждан, а нотариату предоставляется право списания на затратную часть по установленным минимальным тарифам стоимости совершенных нотариальных действий для этой категории граждан;
б) нотариат (имеется в виду частный) якобы не способен принять на себя ответственность по оформлению наследства.
Это грубое заблуждение, так как дипломы у нас у всех одинаковые, а юридическая практика у частных нотариусов имеется и по более сложным вопросам. Единственное, что целесообразно было бы сделать, чтобы Министерство юстиции обобщило нотариальную практику по наследству и изложило это обобщение в виде рекомендаций, а на основании этих рекомендаций были проведены 10-14-дневные курсы повышения квалификации. На самом деле именно отсутствие таких рекомендаций является главной проблемой.
Наиболее сложным является вопрос относительно того, должно ли государство регулировать количество нотариусов. Если да, то каким образом? В большинстве стран континентального права количество нотариусов регулируется государством. Наш печальный опыт последних двух лет с фактическим отказом государства от этой функции привел к тому, что:
а) государственный нотариат фактически оказался на стадии ликвидации, и только админресурс остановил окончательный переход государственных нотариусов в частные;
б) в результате отдаленные и экономически слабые районы нынче вообще практически остались без нотариата, если, конечно, не принимать во внимание вынужденную титаническую работу госнотариуса одного района по обслуживанию соседнего района, где уже такого нотариуса нет.
Решить эту проблему можно только на уровне закона, установив в нем четкие критерии определения необходимого количества нотариусов в каждом из округов. Критерии - это средняя сумма показателей: густота населения + нагрузка количеством нотариальных действий + сложность этих действий + уровень экономического развития данного района + прогноз миграции населения и возможных законодательных изменений в сторону увеличения дополнительной нагрузки на нотариуса.
Достижение результата по предыдущим пунктам невозможно без решения вопроса обеспечения нотариальными услугами дотационных регионов. По этой проблеме можно привести высказывание Светланы Фурсы, прозвучавшее в докладе на конференции 12-13 декабря 2007 года: "Возвращаясь к проблеме обеспечения всей территории Украины нотариальными услугами, можно с уверенностью утверждать, что такие специалисты не вернутся в маленькие города, поскольку они материально обеспечены и будут искать лучшей жизни в мегаполисах. Этот вывод напрашивается исходя из условия, что для начала осуществления частной нотариальной деятельности нужны значительные средства - на помещение, оргтехнику, жилье, помощника, нотариальные бланки и подобные расходы. Если лицо нашло такие средства, то оно может их вложить в другой вид деятельности.
В то же время нужно ставить вопрос о том, готовы ли частные нотариусы ради объединения и исключения из конкуренции государственных нотариусов содержать за счет части своих доходов дотационные нотариальные конторы, которые не способны пока заработать на свое существование - это гарантия деятельности всего нотариата Украины. При этом можно и нужно говорить о том, чтобы с нотариата была снята часть налогов или они были уменьшены, поскольку нотариат будет брать на себя обязанности государства в обеспечении граждан нотариальными услугами. Можно говорить о том, чтобы были пересмотрены нормы государственной пошлины… Вариантов тут несколько, но основным моментом должно стать обеспечение всем необходимым, включая жилье, специалистов, которые согласятся работать в таких регионах… Данную первоочередную проблему нужно решать в кратчайшие сроки, пока недовольство граждан не приобрело угрожающего для нотариата размера…".
Сегодня очень много разговоров и некорректных обоснований того, что отмена квот якобы способствует борьбе с коррупцией в среде нотариата. Но, во-первых, нотариус не является и не может быть субъектом коррупционных действий, а во-вторых, в сфере нотариата коррупция возможна только в вопросах организации и контроля за нотариальной деятельностью, но никак не среди нотариусов.
На самом деле тот порядок допуска к профессии, который сегодня регулируется подзаконными нормативными актами, только увеличил возможности неоднозначных трактовок и возможных злоупотреблений со стороны контролирующих органов.
Однако нотариат не должен оставаться в стороне в борьбе с отмыванием доходов, полученных незаконным путем.
В то же время государству не стоит переоценивать возможности нотариуса в данной сфере: ведь в силу природы нотариальной деятельности ему сложно знать происхождение денежных средств, используемых в легализуемых им сделках и иных юридических действиях.
Важное значение имеет также четкое закрепление в законодательстве разграничения двух видов контроля за деятельностью нотариуса: административного и судебного. "Соответственно, в зависимости от предмета, контроль за деятельностью нотариуса разделяется на два вида:
- контроль за выполнением нотариальной деятельности (или за законностью совершаемых нотариусами нотариальных действий);
- контроль за исполнением нотариусами профессиональных обязанностей (или организации нотариальной деятельности).
При этом только второй вид контроля может осуществляться органами юстиции, а первый должен осуществляться исключительно судебными органами. Принципиально для нотариальной деятельности то, что контроль за законностью совершаемых нотариальных действий может осуществлять исключительно суд как единственный орган, который своим решением вправе признать незаконными: нотариальные действия, отказ в совершении нотариального действия, нотариально удостоверенная сделка, завещание и т.д. Только суд также имеет право признать нотариуса обязанным возмещать ущерб, нанесенный в результате его незаконных действий.
Соответственно органы юстиции могут осуществлять только административный контроль за организацией нотариальной деятельности" (Виктория Баранкова - к.ю.н., доцент кафедры гражданского процесса Национальной юридической академии им. Ярослава Мудрого).
На законодательном уровне необходимо закрепить создание профессионального объединения нотариусов по принципу "снизу вверх". Основная задача такого объединения - это защита прав и интересов нотариусов. Необходимо, чтобы это профессиональное объединение нотариусов располагало значительным объемом полномочий. Это позволит, с одной стороны, вести на равных диалог с государственной властью, компетентной издавать законы, а с другой - обеспечить единство нотариальной практики.
Нотариат должен уметь передавать свои пожелания законодателю, и основная нагрузка здесь ложится на его профессиональное объединение. Следует приветствовать опыт ряда стран, где при парламентах были созданы постоянно действующие представительства нотариальной профессии, что позволяет обеспечить более оперативное и объективное взаимодействие между нотариатом и публичной властью.
Следующая ситуация также тесно связана с закреплением на законодательном уровне необходимости создания профессионального объединения нотариусов, что позволит, во-первых, значительно снизить стоимость нотариальных действий, во-вторых, повысит качество работы, и в-третьих, повысит гарантии защиты нотариальной тайны.
Как вы уже догадались, речь пойдет об электронных реестрах и нотариальных бланках. Согласно опыту развитых стран, указанные инструментарии принадлежат и поддерживаются профессиональным объединением нотариусов.
Таким образом, перемена собственника должна привести к вышеперечисленным результатам:
а) удешевление - определение цены за каждую справку будет устанавливаться не желанием получить банальную прибыль, а путем включения стоимости этих справок в стоимость нотариального действия.
Соответственно профессиональное объединение нотариусов будет определять годовую смету на развитие и содержание этих реестров и бланков исходя из экономической целесообразности;
б) качество - повысится за счет написания современных программ устранения ненужных повторов, двойных стандартов и установления реальной невозможности фальсификации базы данных электронных реестров;
в) нотариальная тайна - получит защиту в виде реального недопуска ко всей информации реестров лиц, не имеющих отношения к нотариату, и исключения внесения в реестры информации, которая составляет нотариальную тайну.
Как ни парадоксально это звучит, но законодательная база, регулирующая нотариальный процесс, организацию нотариальной деятельности, административный и судебный контроль, сегодня находится в катастрофическом состоянии. Классическим примером этого состояния является наша Инструкция о порядке осуществления нотариальных действий нотариусами Украины.
Думаю, быстро изменить ситуацию к лучшему поможет только принятие новой редакции Закона Украины "О нотариате", содержащей раздел о создании профессионального объединения нотариусов и передаче ему прав и обязанностей по прогнозированию, разработке и содержанию законодательной базы нотариата в соответствии с наивысшими стандартами нашего времени.
Однозначно в духе времени средством предупреждения и разрешения правовых конфликтов в мировой юридической практике становятся медиативные процедуры, и нотариусам следует активно брать их на вооружение.
Концепция медиации предполагает, что стороны конфликта обращаются за содействием в разрешении спора к нейтральному медиатору, который с использованием мирных процедур и специально адаптированных технологий помогает сторонам самостоятельно найти решение конфликта.
Соблюдение абсолютного нейтралитета и беспристрастности, полная независимость от кого бы то ни было, сочетание частных и публичных начал правового статуса, повышенной ответственности - нетрудно заменить, что в большинстве своем все эти качества естественным образом характеризуют профессию нотариуса. Участие нотариуса в медиативных процедурах тем предпочтительнее, что оформление нотариусом-медиатором результатов достигнутых соглашений придает им дополнительную устойчивость и неоспоримость в виде нотариального акта, закрепляющего достигнутое при помощи нотариуса-медиатора соглашение, и окончательно завершает конфликт.
Надеюсь, что с учетом приведенных доводов мы с вами придем к необходимости срочного принятия комплексного системного законопроекта "О нотариате" в виде новой редакции и ни в коем случае не допустим очередного "косметического ремонта" в виде принятия отдельных изменений, после которых обязательно проявляются все новые проблемы. Последнее десятилетие наглядно продемонстрировало несостоятельность отдельных изменений и регулирования нотариата подзаконными актами. Сегодня нужен максимально всеобъемлющий и системный законопроект.
Исходя из логики развития и назревшей необходимости в Верховном Совете Украины, уже зарегистрирован законопроект, в основном отвечающий всем вышеперечисленным требованиям и который можно принять за основу - это законопроект "О нотариате" № 12861 под редакцией народных депутатов Ирины Бережной, Юрия Кармазина и Сергея Мищенко. Дело за малым - нужно наше с вами понимание того, что потом может быть поздно. И самое главное, чтобы народные депутаты Верховного Совета Украины наконец-то, как и 2 сентября 1993 года, приняли так необходимый гражданам Закон Украины "О нотариате".
Владимир МАРЧЕНКО (Юридическая практика, № 14, 1 - 7 апреля 2008)